面對新形勢的變化，我國應當抓緊將生育支持政策由“促生”轉變為“輔育”，依循已有的現代化國家經驗積極構建符合新時代要求的“兒童投資型國家”，在九個方面積極有為地健全兒童福利制度。

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二十屆中央財經委員會第一次會議明確提出要“以人口高質量發展支撐中國式現代化”，強調要建立健全生育支持政策體系，大力發展普惠托育服務體系，顯著減輕家庭生育養育教育負擔，推動建設生育友好型社會，促進人口長期均衡發展。這為我國下一階段有序部署相關政策并積極避免“低生育率陷阱”提供了前瞻指引。那么，如何準確認識當前的低生育現象，破解低生育率問題有哪些可以借鑒的國際經驗，又如何通過制度改革來降低我國低生育風險，這些成為實現人口有序發展過程中不可回避的議題。

(資料圖片僅供參考)

當前我國面臨的低生育風險復雜嚴峻

健康的人口結構是大國興旺繁盛之命脈，也是穩步建設中國式現代化過程中必須聚精會神解決的全局性、長期性和戰略性問題。但近年來，我國面臨著愈加復雜嚴峻的低生育率問題，不但總和生育率已連續多年跨越國際警戒線，育齡婦女的生育意愿數下降至1.8，而且同比美國、德國、法國等多數發達國家，我國的總和生育率更低、新生兒數量下降速度更快、人口反彈回升更為艱困，顯示該問題已經日益成為威脅我國經濟社會良性發展和國際競爭力的難點痛點。

近年來，各地政府陸續通過個人所得稅抵扣、生育假及普惠托育服務等多重舉措來減輕家庭的生育養育教育負擔，一些總和生育率較低的省市還增加了育兒獎勵，力圖形成一攬子旨在提高國民生育意愿與行為的生育支持政策。但相關數據顯示，2022年我國仍然有22個省份的出生率低于8%，29個省份同比上一年度出現了生育率下滑，全年出生人口和出生率分別僅為956萬人和6.77‰，導致我國歷史性地迎來了人口負增長的拐點。破解低生育問題很可能是一個長期且艱巨的工程，降低低生育率仍然需要尋找到一條更加科學穩健的道路。

解決低生育問題的全球共識在于建設好兒童福利制度

一國生育率會受到其發展歷程、文化傳統、人口遷移狀況、社會經濟制度等諸多因素的深刻影響，但考慮到現代國家生育支持政策本質上是一種兒童福利制度，通過資金、機會和服務等公共育兒福利手段能夠釋放適齡人口的生育潛能并維持合理的人口更替水平，因而建設積極有為的兒童福利制度乃是各國激發國民生育意愿的核心手段。在建設兒童投資型國家的理念引領下，歐美國家近年來普遍增強了兒童福利投資力度，如2016年歐盟國家用于兒童福利的財政投資規模已達到公共財政投資規模的8.4%，且規模龐大、分工明確的兒童福利從業者也已在母嬰健康保障、殘疾兒童康復服務、日間托育服務、家庭教育指導、家庭援助服務等多領域提供“預防-早期介入-響應”的全過程服務，使得歐盟各國的總和生育率同比20年前顯著提高，如德國、奧地利、比利時、瑞士和荷蘭等國2022年的總和生育率就分別同比2002年提升了13.3%-29.0%。

從全球發達國家的歷史經驗來看，慷慨的現金轉移支付（資金）、充裕的父母育兒假期（機會）以及普惠性強的育兒服務（服務）是穩定并切實提高生育率的不二法則。歐美各國雖然會基于國情及政策偏好而采取“商品化”程度不一或組合形式不同的兒童福利項目，兒童福利自身的“含金量”卻得到了普遍保障，由此挪威、丹麥、法國、美國、新西蘭、愛爾蘭等國的總和生育率普遍保持在1.8左右，德國、奧地利、瑞士、比利時、瑞典等國的總和生育率近年來也恢復到1.6以上。由于東亞國家普遍為兒童等弱勢群體提供的財政支持離聯合國規定的標準還有相當差距，使得日本、韓國和新加坡的總和生育率長期低于1.4并成為全球少子老齡化危機中最為嚴重的受害者。國際經驗反映出，基于兒童福利領域的公共投資及建設積極有為的兒童福利制度，乃是提高生育率的最好辦法。

我國構建積極有為兒童福利制度的九條建議

當前，我國兒童福利在社會保障大格局中的地位還有待繼續提升。截至2020年年底，仍很有限的兒童保障人口、財政投資規模與兒童福利從業隊伍，不但與我國2.98億未成年人的實際福利需要極不匹配，而且與世界主要發達國家存在較大差距。

面對新形勢的變化，我國應當抓緊將生育支持政策由“促生”轉變為“輔育”，依循已有的現代化國家經驗積極構建符合新時代要求的“兒童投資型國家”，在9個方面積極有為地健全兒童福利制度：一是要從根本上認識到生育支持政策體系的福利屬性，通過規劃建設更加積極的兒童福利綜合方案來強化國家對家庭的支持力度并理順新時期“家庭-國家”的育兒邊界及福利關聯。

二是要將生育支持政策盡快拓展為全過程育兒服務政策，將孕產期服務、普惠性托育服務、普惠性學前教育、心理健康咨詢與疏導服務、兒童侵害防控服務、困境兒童社區監護服務、困境兒童臨時及長期庇護服務、殘疾兒童早期篩查和康復服務、家庭教育指導服務、兒童友好城市及兒童友好社區建設等10項重要的福利項目，涵蓋至國民基本福祉中。

三是要優先增強兒童福利投資，降低以勞動關系為基礎的社會保險在社會保障格局中一家獨大的地位，強化以公民資格為基礎的兒童福利享有機制，在制度領域形成資金保障與服務保障間的平衡。

四是要增加兒童福利領域的公共屬性，避免將生育保險、生育假等帶有市場屬性的兒童福利項目作為政策設計的主軸，明確國家的兒童福利承諾，建立國家基本育兒服務清單，降低兒童福利服務的城鄉及地區碎片化，維護好兒童福利服務的底線公平。

五是要主動跟上全球社會保障對于勞工保護及性別關注的新世紀共識，注重利用基本公共服務來降低育兒領域的“躺平”思維，在育兒領域積極彰顯國家關懷。

六是切實降低家庭尤其是功能障礙家庭在育兒領域的不利地位，盡快將制度保障人群拓展至流動兒童、單親兒童、喪親兒童、殘障兒童等特殊困難兒童，增加農村留守兒童和困境兒童的福利含金量，對于面臨困境的生育家庭提供節點性保護或庇護性福利支持。

七是要妥善增強兒童福利的落地能力，充分利用中央社會工作部成立的契機來帶動兒童福利從業隊伍的建設，培育孵化兒童服務類縣域社會組織承接和實施項目的能力，為兒童福利從業者提供穩定預期，著力提升兒童福利隊伍的現代性、組織性和專業性。

八是要加強兒童福利的配套建設，盡快開展兒童福利法的擬定工作，加強育齡人口生育養育教育困境的科學統計及分析評估，鼓勵科研機構服務基層研發兼具理論性和實操性的本土兒童福利服務標準，加強兒童福利理論研究的成果轉化與實踐應用。

九是增強對于多元力量參與兒童福利服務的政策引導，鼓勵企事業單位發展集中托育機構、公辦幼兒園和拓展家庭教育指導服務，督促社區形成兒童監護尋訪、主動發現、強制報告、臨時庇護、家庭教育指導與案件轉介的良好機制，引導兒童類社會組織發揮積極作用，出臺嚴格的商業家庭服務行業標準、準入資質和監管方案。

（作者系華東師范大學社會發展學院教授，院長助理、社會工作系主任，臨床社會工作研究中心主任，民政部專家咨詢委員會委員，財政部社會保障人才庫專家）

萬國威 來源：中國青年報