特約評論員 馬新彬

近期，以硅谷銀行破產和瑞士信貸并購為代表的歐美銀行業危機，引發全球金融市場動蕩。危機以來，各方圍繞硅谷瑞信事件進行了深入討論，目前主要聚焦于危機過程、原因及影響等方面，對于危機背后的歐美監管反思仍在沉淀。在外部環境和宏觀政策大幅調整背景下，深刻反思歐美銀行危機背后的監管問題，不浪費每一次危機，對于防范“下一次”有著重要意義。

(資料圖)

“適配性原則”是否適配？

近年來尤其是2018年以來，美國金融監管的主要特征是“差別化監管”，也就是適配性原則基礎上的“抓大放小”，主要方法論是按照銀行機構的資產規模、重要性程度、風險大小匹配相應的監管力量，“大塊頭”的重點監管，“小塊頭”的放松監管。

適配性原則的主要體現是，按照銀行資產規模、跨境業務規模、非銀資產、短期批發性融資、表外風險暴露等指標將大中型銀行分為五個類別，分別適用差異化的資本、流動性、大額風險暴露、恢復和處置計劃等監管要求。在適配性原則指導下，不同類型銀行被匹配了差異化的“定制”監管。

按照適配性原則，硅谷銀行屬于第四類銀行，分屬大型和外資銀行機構（LFBO）監管序列。與前三類銀行相比，硅谷銀行的差別化監管主要體現在四個方面：壓力測試上，監管對硅谷銀行不開展壓力測試，銀行只需2年開展一次自身壓力測試。資本上，不需滿足逆周期資本緩沖要求（CCyB），也沒有補充杠桿率要求，累計其他綜合收益（AOCI）項目可以從其資本中扣除，這意味著即便銀行出現“浮虧”，賬面資本仍然很“漂亮”。流動性上，不需滿足流動性覆蓋率（LCR）要求，也不需達到凈穩定資金比例（NSFR）標準。恢復和處置計劃上，3年更新一次且只需滿足簡化版恢復處置要求。比較來看，硅谷銀行的監管強度低于前三類銀行，尤其遠低于全球系統重要性銀行。從事后來看，恰恰正是這種適配性的差別化監管，埋下了硅谷銀行的風險隱患。

表面看，適配性原則下的差別化監管符合正常的監管邏輯，看住“大的”、放松“小的”，有利于節約資源、提高效率。但是深入分析，就會發現適配性原則可能導致兩方面的“不適配”。一種情況是，監管激勵相容客觀存在，監管資源有限情況下，監管投入往往會按照思維慣性傾向于大的機構，卻有意無意放松或忽視中小機構。中小機構經營恰恰順周期性更強，資產負債配置更易跟隨經濟周期，很容易受到宏觀環境和外部政策調整影響。一旦內外部環境發生逆轉，中小銀行自身抗風險能力不足，容易陷入危機。

另一種情況是，銀行監管序列變化或者監管分類調整往往帶來監管“真空”（即監管過渡期），使得適配性原則“不適配”。如，2021年以來，硅谷銀行資產規模先后邁入1000億美元、2000億美元門檻，從五類銀行變成四類銀行，從地區銀行組織（RBO）監管序列跨入大型和外資銀行機構（LFBO）監管序列。但由于過渡期和每兩年一次壓力測試安排，硅谷銀行要到2024年才接受壓力測試，2025年才更新恢復和處置計劃，也就是突破1000億美元資產閾值整整三年和四年之后。這種情況下，適配性原則往往造成“監管真空”，尤其是如果監管部門對快速擴張銀行關注不足，很容易錯過機構的風險積累期。

系統重要性銀行監管失效？

從瑞信案例來看，在危機的恢復階段，瑞士央行進場，通過“擔保貸款機制”向瑞信提供500億瑞郎緊急貸款額度。恢復無效后，進入處置階段，瑞士銀行、金融市場監管局、瑞士財政部搭橋瑞銀（UBS）與瑞信進行全股票交易并購。從結果導向看，瑞信最終被并購，似乎表明“大而不能倒”監管框架無效。特別是瑞士政府援引緊急立法，允許公共流動性支持（PLB）為瑞信提供1000億瑞郎支持，“并購組合拳”背后仍然閃現著政府兜底的影子，瑞信的恢復和處置計劃似乎未能通過現實檢驗。

但實際上，拉長事件的維度看，瑞士信貸自2008年國際金融危機以來一直麻煩不斷，推進戰略轉型、持續縮表同時，盈利能力持續下降，凈資產收益率從2008年前的20%下降至2022年末的-16.2%，2022年凈虧損約79億美元。尤其近年接連卷入一系列風險事件，市場聲譽遭受重創，存款大幅流失。為此，瑞士及其他國家監管機構多次處罰瑞信，瑞信作為全球系統重要性銀行也按年制定更新恢復和處置計劃并通過審核，這意味著當局對瑞信的違規行為不僅知曉，而且進行了風險提示，也就表明瑞信仍在系統重要性銀行監管框架范疇之內。

進一步來看，從瑞信發生危機進入恢復階段，再到處置階段的全過程來透視，實際上并不能簡單認為系統重要性銀行監管框架無效或失效。系統重要性銀行監管標準，主要源于巴塞爾協議Ⅲ的框架范疇，包括資本緩沖要求、額外的風險監管規則、并表監管以及恢復和處置計劃等。從近年來的實踐看，這一套標準對于降低“大而不能倒”機構風險概率（即違約概率PD）有效，對于降低該類機構發生風險后的違約損失（LGD）也能發揮緩沖作用，尤其是能夠保證“大而不能倒”機構從恢復階段平穩進入處置階段，實現有序處置。相比雷曼危機，此次歐美監管當局反應及時，處置硅谷銀行破產、推動瑞銀并購瑞信，從決策到執行都不過幾日，這也反映出針對大型機構的有序清算機制發揮了積極作用。這也表明，系統重要性銀行監管對于“大而不能倒”機構解決日常風險問題有用，但對于應對真正的危機卻往往不夠。

監管指標有水分還是無效？

從賬面看，硅谷和瑞信出現危機前，資本和流動性等各項指標均明顯高于監管要求。然而，為什么兩家銀行最終還是走向了危機？這就涉及監管指標的有效性判斷。

從事后反思的角度看，監管指標的合規并不代表銀行真正滿足了風險管理要求。目前，硅谷、瑞信危機反映出的監管指標問題至少有三個方面：首先，銀行披露的財務指標可能不真實，有水分。例如，瑞信推遲發布的2022年年報，揭示其2021年和2022年財年內部控制存在重大缺陷，為此普華永道對其財務內控的有效性出具了否定性意見，這表明瑞信披露的財務信息可能存在重大缺陷。通常，監管的有效性取決于監管指標能夠真實反映銀行的經營狀況，指標的真實性又取決于銀行充分披露經營信息。如果銀行財報存在“重大缺陷”或者披露不真實，那么監管看到的往往只是“賬面合規”，很容易忽視風險的真實情況。其次，指標反映的信息不全面，難以揭示風險全貌。從硅谷和瑞信案例看，巴塞爾協議Ⅲ確立的監管框架及指標體系，只反映了銀行經營及風險狀況的部分，無法及時捕捉銀行內部管理混亂、轉型低效、投資者信心不足等問題，“精細化”的報表讓監管有了控制住風險的錯覺，自然也就無法及時引起足夠警惕。再次，指標本身不完善或滯后，無法及時反映風險變化。這種情況，一方面與監管指標調整滯后有關。近年來監管更多關注規則制定及執行的一致性、公平性和透明性，確保有效覆蓋各類風險，避免監管真空，而并不過度追求監管規則調整及決策速度，這意味著在瞬息萬變的情況下，監管系統的設計并不足以強制快速改變，指標滯后于風險變化是常態。另一方面也反映了個別指標可能存在瑕疵。從硅谷和瑞信案例看，危機前兩家銀行流動性指標明顯高于歐美監管要求，但卻均出現了嚴重的存款流失。近期，一些人呼吁重新審視巴塞爾協議Ⅲ框架下流動性覆蓋率和凈穩定資金比例等指標的審慎性，也體現了各方對指標瑕疵的質疑。

反思與建議

第一，適配性原則下的差別化監管，實質上建立在大的機構更重要、中小機構“不重要”的認知基礎之上，通過“抓大放小”來防范金融風險。與上述認知相反，實際中，中小機構脆弱性可能更高，發生風險概率更大，匹配以寬松的監管要求相當于“縱容”了風險積累。這就提示我們，加強監管，不僅要盯著大型機構，也要盯著中小機構；不僅要監測機構和市場的異常行為，也要重點關注特定行為和同向變化。尤其在監管力量有限情況下，應加強風險監測工作的前瞻性和主動性，重點關注主要業務快增快降、單項指標異常變化機構風險，早識別、早預警、早處置。

第二，應重視報表監管不足，努力降低“賬面合規”與實際風險之間缺口。實際中，過于依賴各種“精細化”的報表來監管銀行，很容易忽視或無暇顧及錯綜復雜報表背后風險的真實狀況。從硅谷銀行案例看，該銀行業務模式較為特殊，客戶高度集中于風險基金和初創企業，資產負債期限錯配問題突出，負債端企業存款規模快速增長，潛在流動性風險和利率風險較大。但這些隱患并不會很快直接體現在資本和流動性等監管指標上，指標合規實際上掩蓋了風險隱患。這就提示我們，要結合堅持實質重于形式原則進行風險判斷，重點關注真實風險狀況。

第三，金融自帶風險基因，銀行具有很強的順周期性，短期內外部環境和宏觀政策快速調整，必然帶來資產價格重估及機構和市場風險偏好變化，放大風險敞口，加劇順周期，推動資產負債大幅調整。這種情況下，宏觀審慎逆周期調節不是有沒有用，而是做的遠遠不夠；系統重要性銀行恢復和處置計劃不是有沒有用，而關鍵在于能不能真正有助于銀行度過壓力時期。這就提示我們，系統重要性銀行宏觀審慎管理不能代替微觀審慎監管，宏觀審慎管理需要與微觀審慎監管緊密結合起來。

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